Le droit douanier relève à la fois du niveau national (les pouvoirs et les sanctions douanières sont régis par le Code des douanes national) et du niveau européen. Ce dernier est élaboré dans le cadre communautaire détaillé ci-dessous. A ce titre, la Direction générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI) entretient des liens étroits avec les institutions européennes et participe à l’élaboration de la politique européenne en matière douanière.
La Douane française au sein des institutions européennes
La Douane et le Conseil de l'Union européenne
Parmi les 10 formations du Conseil, la Douane est principalement concernée par deux d’entre elles :
- Affaires économiques et financières (Ecofin), pour les questions liées au commerce, au dédouanement et à la fiscalité (dont les accises) ;
- Justice et Affaires intérieures (JAI), s’agissant de la lutte contre les fraudes et la coopération douanière.
Deux groupes, dirigés par la présidence en exercice et placés respectivement sous chacune de ces formations du Conseil précitées, sont spécialisés dans l’examen des questions douanières :
- le groupe de travail sur l’Union douanière (GUD), se réunit environ deux fois par mois pour examiner les questions relatives à la politique et à la législation douanière européenne et internationale, y compris vis-à-vis de l’organisation mondiale des douanes (OMD). Il comprend également un sous-groupe, le groupe à Haut Niveau (GHN), composé des différents directeurs généraux des douanes européennes, dont le rôle est de fournir des orientations pour l'UE à un niveau stratégique. Cette formation est dirigée par la présidence en exercice.
- le groupe application de la loi formation douane (LEWP-Customs), chargé des travaux relatifs aux activités de coopération douanière transfrontalière et aux questions opérationnelles connexes. Parmi ses sujets, on trouve par exemple le renforcement de la coopération avec les autres autorités répressives (police, justice) et avec des agences (Frontex, Europol, etc.).
Pilotés par les conseillers douanes des représentations permanentes (RP) nationales et éventuellement assistés par des experts des bureaux-métiers de la direction générale, le résultat des travaux des groupes est ensuite présenté au Conseil en formation COREPER, où siègent les représentants permanents (COREPER II) et leurs adjoints (COREPER I).
Enfin, la Douane contribue aussi à la préparation d’autres groupes, comme le groupe des questions fiscales (GQF) en lien avec le conseiller fiscal, le Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (COSI) ou encore les groupes Affaires Schengen, Frontières (FRONTEX) et IXIM, ce dernier traitant d'échange/gestion de l'information pour le volet JAI.
La douane et les formations de la Commission européenne
Parallèlement, la Commission européenne met en place des comités, sur lesquels elle s'appuie pour la rédaction des textes d’application et la mise en œuvre de la législation européenne et auxquels participent les représentants (experts) des États membres. Afin de représenter au mieux les intérêts de la Douane française au niveau de l’Union, la DGDDI intervient dans de nombreux comités d’experts, liés notamment à deux directions de la Commission, la DG TAXUD et la DG Home, dont les propositions impactent directement les douanes européennes.
La direction générale « Fiscalité et Union douanière » (DG TAXUD), dirigée par M. Gerassimos Thomas, est placée sous la responsabilité du commissaire européen au commerce et à la sécurité économique, Maroš Šefčovič. Elle est chargée des politiques européennes relatives à la fiscalité (dont les accises) et les douanes. Pour suivre les travaux de la DG TAXUD, la DGDDI est notamment présente au Comité du Code des douanes, comité technique auquel ne participent que des agents des administrations des douanes européennes. Ce comité régit 13 sections1 soit autant de sous-groupes et de réunions régulières d’experts.
La DGDDI est également présente au sein des comités des programmes « Douane » et « Fiscalis ». Il s’agit de programmes mis en œuvre par la Commission qui financent des activités de coopération, mais également le développement et l’exploitation des systèmes informatiques européens, afin de favoriser l’intégration européenne au niveau douanier et fiscal.
Pour les sujets davantage axés sur la lutte contre la fraude, la DGGDI suit également les travaux de certains comités qui dépendent de la DG « Migration et affaires intérieures » (DG Home), placée sous la responsabilité du Commissaire aux Affaires intérieures (JAI), Magnus Brunner, qui élabore et met en œuvre la politique de la Commission dans les domaines des frontières et de la sécurité.
Enfin, il convient de noter la participation croissante des douanes à l’élaboration et la mise en œuvre de réglementations non douanières structurantes pour l’Union douanière, comme en témoigne le rôle important des douanes dans la construction d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) et de lutte contre la déforestation importée. La douane est aussi directement concernée par la mise en œuvre du Digital Service Act (DSA) ou encore du règlement relatif à la sécurité générale des produits (RSGP).
Outre les comités (fonctionnaires des douanes de l’UE) destinés à assister la Commission dans l'adoption des actes d’exécution (AE), on trouve aussi les groupes d’experts (fonctionnaires et membres de la société civile). Les groupes d’experts se réunissent à la demande de la Commission, afin de lui fournir conseils et expertises techniques. Ils fournissent une aide pour préparer des propositions législatives et initiatives politiques, pour mettre en œuvre la législation, les programmes et politiques de l’UE, préparer des actes délégués (AD), voire des actes d’exécution en amont et avant qu’ils soient soumis aux comités, en accord avec le règlement UE n°182/2011. Selon leur mandat et les dossiers examinés, ils se composent de représentants des États membres, du secteur privé et même de pays tiers. Fonctionnant comme un forum de discussion, la contribution de ces groupes est purement consultative.
Pour la Douane, le groupe d’experts le plus important est le groupe « Politique douanière » (GPD), qui réunit les directeurs généraux des douanes européennes, avec comme vocation d’établir les lignes stratégiques des douanes de l’UE.
La Douane et les agences de l'Union européenne
Les agences étant thématiques et indépendantes, elles ont le plus souvent pour but d’accomplir des tâches techniques, scientifiques, réglementaires ou opérationnelles. Parmi la cinquantaine d’agences européennes, dont les locaux sont localisés à travers toute l’Europe, la DGGDI est susceptible de travailler avec un certain nombre, parmi lesquelles :
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Frontex (Varsovie) : Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes
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Europol (La Haye) : Agence européenne pour la coopération des services répressifs
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Eurojust (La Haye) : Agence de l’UE pour la coopération judiciaire en matière pénale
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CEPOL (Budapest) : Agence de l’UE pour la formation des services répressifs
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OEDT (Lisbonne) : Observatoire européen des drogues et des toxicomanies
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EMSA (Lisbonne) : Agence européenne pour la sécurité maritime
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EUIPO (Alicante) : Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle
La DGDDI travaille également avec l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) qui n’est plus une « agence » depuis une réforme de 2016 mais un service d’enquêtes et une direction générale de la Commission.
L’élaboration de la position française sur l’Union douanière
L’Union douanière étant l’une des compétences exclusives de l’Union européenne, de nombreuses réglementations douanières se décident à Bruxelles. La DGDDI est donc en lien constant avec les institutions européennes, notamment la Commission et ses directions générales à l’origine des actes législatifs. Elle est aussi en lien avec les institutions françaises chargées de la détermination et de la défense de la position française : le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne (RPFUE).
Une coordination interne à la DGDDI pour les questions douanières
De nombreuses décisions européennes concernent les bureaux métiers de la DGDDI. Il convient donc de se concerter en interne afin de défendre une position unie et cohérente de la Douane française, face aux autres douanes européennes.
Une coordination interministérielle pour les questions transverses (SGAE)
Lorsque certaines questions dépassent la seule Douane et impactent d’autres administrations françaises (ministère de l’Intérieur, de la Santé, etc.), la concertation a lieu au niveau interministériel, pour s’assurer de la cohérence de la position française sur les dossiers transverses (à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune qui est suivie par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères).
Cette coordination s’opère au niveau du Premier ministre et plus précisément de son Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), où des personnels de la DGDDI sont en poste. Lors des réunions interministérielles du SGAE, les bureaux métiers de la DGDDI peuvent faire valoir le point de vue de la Douane française, face aux positions parfois divergentes des administrations partenaires.
À plus haut niveau, les réunions interministérielles (RIM) réunissent à Matignon les directeurs d’administrations ou leurs sous-directeurs (voire des chefs de bureaux par délégation), ainsi que des membres de cabinet des ministres, lorsqu’il s’agit d’arrêter la position française sur des sujets présentant un intérêt majeur pour la France.
Les décisions interministérialisées sont ensuite transmises à la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne (RPFUE) à Bruxelles qui défend la position française dans les enceintes européennes grâce à son Représentant Permanent, son adjoint, ainsi que leurs conseillers thématiques. La DGDDI dispose au sein de la RPFUE d’un conseiller aux affaires douanières accompagné d’un adjoint.